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PPP路在何方?以可持续发展为导向的PPP模式

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2016-12-26浏览(5652)

导读:自上世纪70年代首次提出以来,可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理,其强调经济、社会和环境的协调发展,要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡,在突破资源承载力约束的“增长的极限”的同时,又避免生态崩溃导致的“寂静的春天”。PPP模式的源起,正是在发展过程中,由公共部门主导的供给无法满足日益增长的社会大众对公共产品和服务的需求所致,对供给效率和资源平衡的追求是其天然驱动力。同济大学熊伟和诸大建老师由对象-过程-主体三个维度入手,从可持续发展的高度,将PPP模式在中国的演进过程分为三个阶段:以填补公共财政预算缺口的PPP1.0阶段,全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的PPP2.0阶段,和实现经济、社会和环境可持续发展的PPP3.0阶段。这不仅为完善PPP模式在中国发展的理论体系提供了更深层次的依据,同时对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国有更多现实的意义,值得所有PPP决策者和实践者参考和借鉴,在身处1.0的时候,能够抬起头,看清前行的方向。——肖光睿亚洲开发银行高级PPP官员

截至目前为止发改委和财政部批复的PPP项目投资额加总起来已经达到16万亿,从此规模看来,PPP已经成为推进我国城镇化建设的一项基本制度。但是此模式在实践中依然存在诸多问题,迫切需要一套理论体系来引导中国PPP模式的发展。可持续发展理论作为全球经济社会发展的核心概念和中轴原理,已经成为国际上城镇化建设的主导理论。本文从对象-过程-主体三个维度,探讨了以可持续发展为导向的PPP模式。

对象维度:以可持续发展为导向的PPP模式3.0版本

目前应用PPP模式最大的动力来自于该模式解决了地方政府财政困难,因此我们将现阶段定义为PPP1.0版本;在2.0版本下,PPP模式将会注重公共产品/服务的供给效率,例如,在不同行业和不同地区比较PPP模式与传统模式的效率,从而选择最优模式。在3.0版本下,PPP模式将会以可持续发展为导向,主要包括经济,社会,环境可持续。

(1)经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来“长期,稳定,合理”的投资回报。“长期”是指社会资本要有效的整合建设阶段与运营维护阶段从而降低全寿命周期成本,避免承包商只重视短期的施工利润,忽略长期的运营维护效率。“稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可,从而出现政府违约的现象。目前实践中通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施,都能有效避免此类风险;“合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本,另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性,项目初期很难做出准确的财务评估,因此要求有动态的调节机制,用来分配超额利润和救济亏损的项目。

(2)社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供“优质,低廉,覆盖面广”的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要满足产出标准的要求,通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力,甚至不惜降低产品和服务的质量;“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力,PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化,但是由于公共产品的外部性,需要设定较低的价格以实现社会效益最大化;“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群,这是因为PPP模式下社会资本方会选择性的投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群,从而忽视了社会公平。

(3)环境可持续是指PPP项目要改善对城市“资源,环境,居民生活”的影响。PPP项目需要提高对城市资源的利用率,例如土地、淡水、绿化等资源;PPP项目需要减少对城市环境的影响,例如空气污染,水污染,噪音污染,交通拥堵等;PPP项目需要改善对城市居民生活的影响,例如促进就业,改善员工福利,健康等。在我国PPP模式实施中,由于忽视了对环境的关注,导致一些项目产生了很非常严重的后果。例如汇津中国(长春)污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷,导致数百万吨污水直接排入松花江;兰州威立雅水务水污染事件,导致兰州主城区四区居民生活用水停供4天。由于PPP项目对环境的影响属于外部性的内容,政府要设定合理的机制将外部性内部化,激励企业为改善环境做出努力。

过程维度:PPP模式为可持续发展提供了资金来源

可持续发展指既满足当代人的需求,又不损害后代人满足其需求的发展。从基础设施投资的视角来看,满足后代人的需求就必须由当代人做出投资。例如,当下修建的公路,桥梁,隧道,其拉动的经济发展多年之后才能显现;当代人对生态环境和古建筑的保护性投入,其价值也随着时间推移才能逐步被重视。既然可持续发展的投入与产出存在时间上的错位,那么融资需求就成为推动可持续发展的重大难题。而PPP模式,作为地方政府的信用卡,可以用来透支未来,投资当下。但是,理论与实践的鸿沟使得这条道路极易走偏。

(1)当代人所做的投资是否物有所值(ValueforMoney,VFM)?PPP模式不同发展时期,其物有所值的内涵不同。PPP1.0版本下,由于政府是以引进社会资本为目的,因此强调资本的可获得性,而非物有所值;在PPP2.0版本下,物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业,并非所有的行业都适用,因此滥用PPP模式并不能实现物有所值;在PPP3.0版本下,物有所值主要强调经济,社会,环境的协调发展,例如英国PFI模式下提出的物有所值评估体系就是基于3E:经济(economy),效率(efficiency)和效能(effectiveness),在一定程度上体现了可持续发展的理念。我国目前财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率,因此属于PPP2.0版本下的物有所值评估体系,但是由于我国目前PPP实践仍然处于1.0版本,该指引也并未得到有效实施。

(2)当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力?基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资,后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加,并且数额巨大(通常20-30年的运营维护成本要高于初期建设成本)。短时间内上马巨量项目,并且大量透支未来地方政府的财政能力,将来会使得这些项目的运营维护面临巨大困难。特别是当社会资本面临困境需要财政支持或者政府回购时,财政资金的短缺将会使得未来政府的解决途径非常之少(拉丁美洲的PPP浪潮之后,因为地方政府财政能力有限,大量的PPP项目被迫破产)。因此,PPP模式促进可持续发展,需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目《财政可承受能力评估》中得到落实。

(3)当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益(花别人的钱,谋自己的私利)?当代人作为后代人的代理人,极易存在道德风险。如果大量透支未来,仅仅是为了满足当下地方政府政绩需求或者短期的经济增长,将会给后代人留下沉重的负担。因此,PPP模式下需要对实施的项目进行《可持续性评估》,包括对经济、社会、环境的长远影响。

主体维度:PPP模式下政府-企业-公众的合作治理为可持续发展提供了制度优势

关于可持续发展与治理的研究表明,单纯的依靠企业或者政府,都不可能实现可持续发展。合作治理(cooperativegovernance)和共同治理(metagovernance)被认为是实现可持续发展的最优制度,其中主要包括政府,私营部门和公众。PPP模式,作为在基础设施领域合作治理的具体形式,也会成为推动可持续发展的必然选择。具体原因如下:

(1)创新是促进可持续发展最重要的动力,而创新必须通过私营部门来实现。无论是技术的创新,还是商业模式的创新,都需要对实施者提供巨大的经济激励,而体制内是无法提供这种激励。在公共服务领域,私营部门的创新性正在变革传统的供给模式,使得可持续发展日益变得可能。例如基于共享经济理论的摩拜单车,大大的提高了传统由政府提供的公共单车的效率,私营企业在技术与商业模式上的创新,将原来需要政府补贴才能提供的公共服务,变成了具有良好盈利性的产业。以公共交通为导向的开发(TOD)作为一种基于可持续发展的城市规划理念,已经提出二十多年,但是最终只有在私营部门的主导下,才发展成为可以自负盈亏的商业模式(港铁模式),并逐渐得到推广。因此,实现可持续发展,必须要在PPP模式下找到可供推广的创新点,特别是通过对有限资源的更高效率利用从而实现商业成功。

(2)私营部门关注经济效益,而可持续发展强调经济,社会,环境的协调发展,因此需要政府的规制与监管。私营部门主导的基础设施建设很容易出现如下问题:重视施工利润,忽视运营维护效益,从而产生短视行为;收取高额票价,从而造成公共服务覆盖面窄,以及不公平的现象;为了降低成本而降低公共产品和服务的质量,从而对公共利益造成巨大损害;将投资集中在能带来经济回报的设施,忽视了对环境保护,员工安全与福利,社会责任等方面的投入。从目前PPP实施的现状来看,第一个问题已经出现,迫切的需要引起重视。

(3)公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况。可持续发展要求公众在公共事务中的知情权与参与权大大的提高,从而更好的保护公众利益,社交网络等现代信息技术也让这一要求得以成为现实。公众可以有效监督私营部门提供公共服务的质量,例如兰州自来水苯超标事件;公众可以干预政府错误的投资决策,例如厦门PX项目事件;公众可以直接参与公共产品的提供,例如在城郊与农村的供水服务投资分散,回报率低,私营企业通常不愿意投资,由当地居民自营的小型供水设施能有效弥补这一公共服务的缺位。但是公众的知情权与参与权需要有效的引导与组织,避免造成负面效果。目前政策层面正在制定的《PPP信息公开条例》希望能解决这一问题。

随着联合国欧经委推出了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作(PPPs)善治指导原则(草案)》,可持续发展将会成为PPP模式的最终愿景,并在世界范围内得到认可。强调PPP模式下的可持续发展,是希望政策制定者明确推进PPP模式的正确路径,稳健的完善各方面的制度建设。对于社会资本而言,对国家实施PPP模式的长远目标有清楚的认识,有助于规避短期的投机行为,布局有长远利益的商业模式。

来源:知乎

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