养老地产系列① | 社会资本参与养老PPP项目的关注要点

发布时间: 2020-11-17    浏览(823)


“老有所养”是人类最基本的需求之一。21世纪以来,我国人口老龄化趋势日益严峻,根据国家统计局发布的人口数据[1],截至2019年末,我国总人口数为140005万人,65岁及以上人口数为17603万人,约占总人口的12.57%,远超联合国对人口老龄化的定义标准[2]。人口老龄化问题日益突出的同时,居民对养老机构的需求也不断增长,原有的养老机构数量已无法满足日益增长的养老需求,仅靠政府投资亦无法满足市场需求,政府不断加大力度鼓励社会资本进入养老行业。在此背景下,养老项目成为全国许多地产企业转型的新型战略板块,万科、华润、远洋等知名房企业纷纷涉足,以PPP模式获取养老项目是其中一个重要渠道。


一、养老领域PPP政策支持

随着中央部委在基础设施和公共服务领域力推政府和社会资本合作(PPP)模式,特别是在明确养老领域可采用PPP模式实施之后,以养老机构为核心的养老PPP产业作为一个经济突破点得到了各方的大力支持。

2015年2月3日,民政部联合发改委、财政部等各部委发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号),鼓励民间资本参与机构养老服务,支持采取PPP模式建设或发展养老机构,带动社会资本加大投入。

2015年4月22日,发改委、民政部、全国老龄办联合发布《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》(发改办社会〔2015〕992号),明确发挥好政府投资引导作用,积极支持社会资本进入,鼓励政府和社会资本合作等方式发展多层次、多样化的养老服务。

2016年12月7日,国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号),指出要积极引导社会资本进入养老服务业。

2017年8月14日,财政部、民政部、人力资源和社会保障部发布了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86号),鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革,优化养老服务领域资金资源投入使用方式,发挥社会力量的主体作用,激发社会活力,提高养老服务供给效率和能力。


相关政策文件有关养老PPP项目的重点主要集中在以下方面:

第一,完善土地支持政策,统筹利用闲置资源发展养老服务,在土地规划中统筹考虑医养结合机构发展需求。养老领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划,农用地转用指标、新增用地指标分配要适当倾斜[3]。对在养老服务领域采取PPP方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或入股建设[4]。

第二,完善投融资政策,提高PPP项目融资效率,建立完善合理的投资回报机制。一方面,鼓励政府通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目,鼓励各级政府出资的PPP基金投资民间资本PPP项目[5];另一方面,积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化,拓宽项目融资渠道。

第三,建立PPP项目库,进行规范化管理,加大对不规范PPP项目的查处力度。首先对新项目入库标准进行严格规范,对前期已入库的项目进行核实和清退,实现动态调整的常态化管理[6],确保所有符合政策的养老PPP项目入库;其次要加强PPP项目的信息公开[7],通过PPP项目库,及时充分披露养老PPP项目的相关信息。

基于上述政策规定,养老领域项目以PPP模式实施亦逐渐成为常态,全国PPP综合信息平台项目管理库中已有不少养老领域的PPP项目,部分被纳入了国家示范项目,例如长春市养老综合项目、山东省烟台市蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目、内蒙古国际蒙医药医养结合PPP项目等。


二、养老PPP项目的模式及案例

目前全国PPP综合信息平台项目管理库中的养老项目多集中于养老综合体、老年公寓以及医养结合领域,不同养老PPP项目在运作模式及回报机制上存在差异。

(一)运作模式

实践中养老PPP项目运作模式主要包括BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改扩建-运营-移交)等,其中BOT与BOO模式数量较多。

新建项目一般采用BOT与BOO模式。以山东省潍坊市临朐县景福养老护理院PPP项目为例,该项目采用BOO模式,由政府出资人代表与中选社会资本共同成立的项目公司负责项目的投融资、建设、运营维护和移交,政府方负责项目前期涉及到的手续协调办理、项目绩效考核等工作,并协助项目公司申请国家相关医疗、养老扶持政策。项目整体竣工验收结束后,项目公司提供养老、辅助性医疗、养老护理员培训和养老健康咨询等服务。合作期满,项目公司自行处理其拥有的资产,特许经营权结束后可另行申请,项目公司在同等条件下具有优先权。部分项目采用BOT模式,如长春市养老综合项目,项目公司负责项目投资、建设和运营维护,合作期限结束后,项目资产移交给长春市政府或其指定机构。

存量项目则主要采用TOT与ROT模式。以洪江市人民医院童鑫医养结合养老中心PPP项目为例,该项目作为既有项目,有改扩建需求等特点,采用了ROT模式,政府出资代表与社会资本共同出资成立项目公司后,项目现有资产有偿转让给项目公司(作价出资),项目后期投资建设形成的各项资产以及运营期内因更新重置或升级改造投资形成的资产均归项目公司所有,项目公司负责项目运营管理。经营期结束后,项目公司将医疗养老中心房屋、停车场等固定资产及相关权利等无偿移交给洪江市人民政府或其指定机构,项目公司更新重置的设施设备按当时评估价有偿移交给洪江市人民政府或其指定机构。

除前述单一的运作模式外,根据项目需求也可同时选择两种运作模式,如山东省烟台市蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目,该项目采用“BOT+BOO”的运作方式,项目公司承担项目的融资、建设和运营管理维护和移交等工作。合作期满后,BOT模式下的养老院、康复医院等无偿移交给政府或其指定机构;BOO模式下护养院、养老公寓、接待中心、邻里生活中心以及老年文化活动中心的产权归项目公司所有。

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(图为山东省烟台市蓬莱市智慧健康养老服务PPP项目的交易结构)

(二)回报机制

PPP项目回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式。临朐景福养老护理院PPP项目采用使用者付费的回报机制,项目公司提供养老服务、辅助性医疗服务、培训服务等收益性服务,由最终消费用户直接付费购买。但有的项目中,由于服务定价低等因素,使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目公司的建设和运营成本,需要政府提供资金或资源等多种形式的补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备商业上的可行性,如赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目。该项目采用可行性缺口补助机制,由区政府提供政府固定补助、政府民生补贴以及其他运营补助保证项目公司收回成本并获得合理收益。


三、社会资本方参与养老PPP项目的难点

(一)项目合规性要求高

从PPP的规范管理看,PPP项目管理库实行动态调整的常态化管理机制,对于条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目存在被清理出库的风险。如2017年底到2018年上半年间,政府集中清理了数百个PPP项目,包含8个养老PPP项目被调出示范项目,其中2个养老PPP项目被直接退库。根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,PPP项目被清理退库的情形主要有:属于不适宜采用PPP模式实施的项目;前期准备工作不到位;未按规定开展“两个论证”;不宜继续采用PPP模式实施;不符合规范运作要求;构成违法违规举债担保以及未按规定进行信息公开。一旦养老PPP项目存在前述情形,则存在被清理出项目管理库的风险,PPP项目也将面临终止。


(二)项目融资难度大

养老PPP项目大多采用BOT或BOO模式,这两种模式下社会资本方前期需在项目建设及养老、医疗床位等设施购置等方面投入较高资金,大部分资金多通过融资取得(如临朐县景福养老护理院PPP项目中融资资金占到70%)。而PPP项目融资往往有期限限制,通过招标选定中标者后,政府与中标者先草签PPP项目合同,中标者凭草签PPP项目合同在规定的融资期限内完成融资,PPP项目合同才正式生效。加之,养老PPP项目的合作期限多在25年左右,导致社会资本方投资回报周期长(如临朐县景福养老护理院PPP项目的合作期限固定为30年,投资回收期16.82年)。在此背景下,金融机构对于养老项目的放贷审核较为严格,融资难度大,一旦社会资本方无法在限期内完成融资,则面临被取消投资资格的风险。


(三)养老用地缺乏保障

PPP项目用地问题涉及项目土地使用权的获取方式、用途以及获取成本等事项,尤其对于收益水平不高的养老服务类项目,土地成本扮演了至关重要的角色,将直接决定项目的可行性。

结合我国现行土地政策,项目用地可通过无偿划拨和有偿取得方式获取。对于非营利性养老机构的养老项目,可依法使用国有划拨土地或农民集体所有的土地;对于营利性养老机构,可通过招拍挂、租赁以及作价出资或入股等有偿方式获取项目用地。但在招拍挂拿地的方式中,社会资本方或项目公司在签署PPP项目协议后,由于PPP项目采购和国有土地招拍挂适用不同的法律政策体系及管理体系,因此社会资本方中标PPP项目后,存在无法通过招拍挂程序获得项目用地或获地成本超出预期的风险。


(四)盈利能力不稳定

社会资本方参与养老PPP项目面临的另一难题就是盈利,不论是营利性养老项目还是非营利性的养老项目,其能够持续发展的基础条件是收入大于支出(此处的收入含政府补贴以及通过服务获取的收入)。而养老机构实际运营中,其提供的服务受到市场环境、收费机制等因素的影响,从而影响投资回报率、回报周期等指标。此外,在政府付费和可行性缺口补助的回报机制下,政府承担部分付费责任,而政府付费能力受当年度的税收、预算等限制,如政府付费能力不足,将影响项目预期收益。


四、社会资本方参与养老PPP项目的建议

(一)审慎核查项目的合规性,规范运营PPP项目

为避免养老PPP项目运营过程中被要求整改或直接清理退库,或社会资本方未能满足项目要求而承担违约责任,社会资本方在参与竞投养老PPP项目及签约前,需注意如下事项:

1.在参与竞投养老PPP项目前,查询该项目是否已纳入PPP项目库,如尚未纳入PPP项目库,则可考虑将项目入库作为签署PPP项目合作的前提条件。

2.审慎核查PPP项目的审批及操作流程的合规性,包括但不限于:新建、改扩建项目是否按规定履行相关立项审批手续;是否通过物有所值评价和财政承受能力论证等。

3.审慎核查PPP项目实施方案和项目合同,二者作为PPP项目的核心文件,决定了PPP项目的整体交易结构和实施路径,其对于各方权利义务、项目资金来源、融资期限及模式、运营主体资质等均做明确的限制和约定,如有些PPP 项目明确要求设立非营利主体运营养老机制,有些PPP项目对融资期限有要求,也有的项目要求项目公司股权在一定年限内不得做变更。社会资本方需提前核查相关法律文件,结合自身现实情况审慎竞投,并及时与政府方进行沟通或结合相关要求调整自身安排,避免在中标后发现因无法按约完成PPP项目合同要求而承担违约责任。

4.养老PPP项目签约中,在PPP项目合同中设置合理的风险分配机制,如明确因政府方原因导致项目被退库清理系属于政府方的违约行为,或依据项目具体情况设置风险损失承担的上限,以此来确保风险可控。

5.在养老PPP项目运营阶段,社会资本方应严格按照合同约定履行相应义务。

(二)多渠道构建融资模式

如前所述,养老PPP项目中,社会资本方前期投入资金高,且多为融资资金,因此融资是养老PPP项目顺利运行的重要一环。除传统的银行贷款之外,社会资本方可通过信托、债券融资、养老产业基金、保险资金、互联网金融等方式筹集资金,亦可借助政府提供的财政贴息、补助投资、风险补偿等方式来构建多渠道多层次的融资方案、降低融资成本、提高融资效率。

(三)探索项目用地获取与社会资本采购的合并实施

由于项目用地使用权的取得会直接影响养老PPP项目的成本及顺利实施,虽然政策优先保障养老用地的供应,但营利性养老机构仍需要通过招拍挂等方式获取项目用地。社会资本方在中标养老PPP项目后,注意积极与政府方沟通,尽可能获取有利的用地条件,降低成本。针对土地招拍挂与PPP社会资本采购的脱节情况,目前相关政策允许通过竞争方式将确定社会资本方和用地者的环节合并实施[8],且实践中亦存在合并实施的实例。如在2017年珠海区会展大厦项目国有建设用地使用权出让、琶洲互联网创新聚集区及会展物流轮候区PPP项目中,广州市国土资源和规划委员会与广州市土地开发中心将会展大厦项目国有建设用地使用权公开招标与PPP社会资本方的选择进行了合并实施。为保证社会资本方同时中标养老PPP项目与取得项目用地,社会资本方可参考相关政策与实例,在竞投养老PPP项目前,与政府协商,探索招拍挂与PPP社会资本方选择的合并实施路径。

(四)关注政府财政能力,防止政府付费能力不足

采用政府付费或可行性缺口补助方式的项目盈亏很大程度上受到政府支付能力的影响,但是政府的支付能力却受到税收情况、预案方案等诸多因素影响,具有极大的不可控性。对于企业而言,在参与此类PPP项目时,需着重关注并研判项目的财政承受能力论证报告;在签订PPP项目合同时,注意在合同中设置政府付费迟延的违约责任;在运营PPP项目过程中,亦要持续关注政府的财务状况及债务情况,防范政府付费能力不足风险。


五、小结

作为缓解养老机构供给量不足的重要方式,养老PPP项目对促进养老产业的发展有着重要的推动作用。在当前养老PPP 的政策趋势明显利好的情况下,社会资本可以在进行项目风险研判、做好投资回报研究的基础上通过参与养老PPP项目,扩大养老业务板块并逐步形成养老领域规模优势,以此创造新的盈利点。

 

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