建设工程风险防控——安全事故的风险与应对

发布时间: 2020-07-23    浏览(495)

建设工程风险防控

——安全事故的风险与应对

据江苏省住建厅官网官网消息,2019年3月21日下午13时46分左右,由中建某局施工总承包,江苏苏维工程管理有限公司监理的扬州市经济技术开发区中航宝胜海洋工程电缆项目101a号交联立塔、101b号交联悬链楼新建工程工地,发生一起附着式升降脚手架坍塌事故,致6人死亡、5人受伤,该脚手架承包运营单位为业主指定。对中建某局的处罚为“上述施工总承包单位和专业承包单位的安全生产条件已降低,按照有关规定自今日起在江苏省内不得承揽新的工程项目”。因此,中建某局无法在江苏省内承接新的项目。

由此可以看出,发生安全事故对于施工单位来说并不是简单的赔钱了事,而是可能被限制投标、限制生产,甚至吊销资质。面对错综复杂的工程发包市场,以及盘根错节的业主甚至地方政府插手的施工分包,承包商如何平衡经济效益与安全生产的关系?为此孙律师撰写此文,详解安全事故的风险与应对。

一、安全事故的风险

1、安全生产许可证暂扣/吊销风险

根据住建部颁发的《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》第十四条:依据本办法第十三条进行复核,对企业降低安全生产条件的,颁发管理机关应当依法给予企业暂扣安全生产许可证的处罚;属情节特别严重的或者发生特别重大事故的,依法吊销安全生产许可证。暂扣安全生产许可证处罚视事故发生级别和安全生产条件降低情况,按下列标准执行:(一)发生一般事故的,暂扣安全生产许可证30至60日;(二)发生较大事故的,暂扣安全生产许可证60至90日;(三)发生重大事故的,暂扣安全生产许可证90至120日。  该办法第十五条规定,建筑施工企业在12个月内第二次发生生产安全事故的,视事故级别和安全生产条件降低情况,分别按下列标准进行处罚:(一)发生一般事故的,暂扣时限为在上一次暂扣时限的基础上再增加30日;(二)发生较大事故的,暂扣时限为在上一次暂扣时限的基础上再增加60日;(三)发生重大事故的,或按本条(一)、(二)处罚暂扣时限超过120日的,吊销安全生产许可证。  12个月内同一企业连续发生三次生产安全事故的,吊销安全生产许可证。

根据上述规定,施工单位在发生安全事故后,可能会被相关部门暂扣甚至吊销安全生产许可证,严重影响企业生产运营。

2、限制投标风险

发生安全事故后,除了有可能被吊销或暂扣安全生产许可证外,还有可能被地方政府列入“黑名单”。

国家发改委等18部门联合印发的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2016〕1001号)以及《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》(安监总办〔2017〕49号)规定,在发生安全事故后,政府主管部门有权限制施工单位参与建设工程招投标,即拉入当地建设工程“黑名单”。本文开头所述的中建某局被江苏省在全省范围内限制投标即属于此种情况。

《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》规定,发生安全施工后,施工单位将被暂扣安全生产许可证甚至吊销安全生产许可证。建筑施工企业安全生产许可证被暂扣期间,企业在全国范围内不得承揽新的工程项目。

根据上述规定,发生安全事故后,有可能被限制投标。

3、信用不良风险

在实践中,发生安全事故很可能增加施工单位信用档案中的不良记录。当一个企业信用不良时,影响是方方面面的:一是限制或者禁止参与投标,即使可以投标,投标时往往处于劣势,很可能不符合招标人要求的投标资格,从而失去投标的部分评分;二是融资、贷款等日常经营活动受限;三是企业负责人任职将受限;四是情节严重的,依法给予行政处罚。

4、经济损失风险

发生安全事故对于施工单位来说,经济损失包含多个方面:

一是现场人员伤亡涉及的赔偿、物资以及机械设备的损害、工程本身的损害以及修复的费用等。

二是发生安全事故会被当地主管部门处以罚款。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定:发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处二十万元以上五十万元以下的罚款;(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;(三)发生重大事故的,处一百万元以上五百万元以下的罚款;(四)发生特别重大事故的,处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的,处一千万元以上二千万元以下的罚款。

三是发生安全事故可能会被当地主管部门勒令停工,由此造成工期延误,现场人员停窝工等经济损失。《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》第十八条规定:“发生问题或事故的工程项目停工整改,经工程所在地有关建设主管部门核查合格后方可继续施工”。

四是发生大的安全事故后,企业信誉降低,无法承揽新的工程,造成无法估计的经济损失。《建筑施工企业安全生产许可证动态监管暂行办法》第十八条规定:“建筑施工企业安全生产许可证被暂扣期间,企业在全国范围内不得承揽新的工程项目”。

5、刑事责任风险

《中华人民共和国刑法》第一百三十四条“重大责任事故罪”规定:在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑;第一百三十七条 “工程重大安全事故罪”规定:建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。

根据该条规定,发生安全事故后,相关人员很可能因触犯刑法而承担刑事责任。

6、责任人个人处分风险

根据《建设工程安全生产管理条例 》第六十六条规定:违反本条例的规定,施工单位的主要负责人、项目负责人未履行安全生产管理职责的,责令限期改正;逾期未改正的,责令施工单位停业整顿;造成重大安全事故、重大伤亡事故或者其他严重后果,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

作业人员不服管理、违反规章制度和操作规程冒险作业造成重大伤亡事故或者其他严重后果,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

施工单位的主要负责人、项目负责人有前款违法行为,尚不够刑事处罚的,处2万元以上20万元以下的罚款或者按照管理权限给予撤职处分;自刑罚执行完毕或者受处分之日起,5年内不得担任任何施工单位的主要负责人、项目负责人。

根据上述规定,在发生安全事故后,施工单位责任人很可能受到相应处分。

二、案例解读

1、江西丰城发电厂坍塌特别重大事故

2016年11月24日,江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故,造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.2万元。

事故直接原因:经调查认定,事故的直接原因是施工单位在 7 号冷却塔第 50 节筒壁混凝土强度不足的情况下,违规拆除第 50 节模板,致使第50节筒壁混凝土失去模板支护,不足以承受上部荷载,从底 部最薄弱处开始坍塌,造成第50节及以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落。坠落物冲击与筒壁内侧连接的平桥附着拉索,导致平桥也整体倒塌。

工程相关各方:发包方为丰城三期发电厂,工程总承包(EPC)方为中南电力设计院,7号冷却塔施工单位为河北亿能公司,监理为上海斯耐迪公司。

施工单位承担责任的原因:1、安全生产管理机制不健全;2、对项目部管理不力;3、现场施工混乱;4、安全技术措施存在严重漏洞;5、拆模等关键工序管理失控。

对施工单位的处罚:1、六人被追究刑事责任,包括河北亿能公司法定代表人、董事长、项目部执行经理、项目部总工程师、项目部工程部部长、项目部质检部部长、项目部安监部部长。2、吊销建筑工程施工总承包一级资质;3、吊销安全生产许可证;4、给予2000万元罚款。

2、常熟万达生产安全事故

2018年5月6日 12时许,常熟市万达商业广场负一楼地下停车场空调冷却水管突然发生掉落,压中下方途经的一辆汽车及边上的一名洗车工,事故造成3人死亡。

事故直接原因:膨胀螺栓选用和安装错误导致3 号支吊架强度不足,致使空调冷却水管道坍塌,砸中一辆正在驶入停车场的汽车和位于管道下方的“传奇赛道”洗车店,导致汽车内2名乘客和洗车店1名员工共3人死亡。

合同签订情况:业主与施工单位签订总包合同,总包合同中施工范围含暖通工程(暂估专业工程,该事故因该工程施工不合格导致)。施工过程中,为配合当地监管要求,总包单位与暖通专业工程分包单位签订了一份仅用于备案的分包合同,该合同仅用于备案,业主、施工单位、暖通工程分包单位签订另外一份用于实际履行的分包合同。

施工单位承担责任的原因:未将建设单位直接指定暖通工程施工分包单位的情况,报告当地住建部门。履行总包义务不到位,未对暖通工程施工单位实施统一管理。

对施工单位的处罚:不符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)》第十二条要求,建议住建部门对施工单位的不良行为记入信用档案。

笔者解读

发生安全事故,是每个人、每个企业都不想看到的,发生安全事故,对于一个企业可能是致命的。因此,对于施工单位来说,应做好以下二点:

一是要勇于拒绝业主不合理的抢工要求。业主方关注进度,但是承包商才是安全管理的第一责任人。业主方常常利用其发包人优势,要求承包商冒险作业,追求严重不合理的施工进度。对此,承包商要有风险意识,要站在可持续发展的角度看问题,要拒绝业主的超过合理工期、存在安全隐患的抢工要求。案例一坍塌的直接原因就是为了抢工期而违规拆除模板导致,承包方因为满足业主的不合理要求,不仅让几十工人失去生命,也把自己关进监狱。

二是针对指定分包工程,要加强管控,不能放任不管。案例二中发生安全事故的直接原因在于指定分包单位施工错误,由此可以看出施工单位在对指定分包单位进行管理时,要像管理自施工程一样,不能因为是业主指定分包就觉得自己没有管理责任,实际上只要在总包的承包范围之内,总包单位都要对安全生产负有管理责任,同样一旦发生安全事故,总包单位也要承担责任。

三、安全事故的风险防范

1、从思想上重视安全生产

安全生产是企业的底线管理,是施工企业可持续发展的必要条件,安全生产的管控能力是企业的核心竞争力。安全事故发生,不仅仅让若干个家庭陷入不幸,也导致企业严重损失,甚至禁标、停业或关闭。因此,安全生产必须要从思想上重视。对于总包单位来说,不能觉得不在自己的承包范围之内就不管,不能觉得不是自己的签约队伍就不管,不能觉得业主的事情与自己无关就不管。施工单位应从思想上转变,重视安全生产,做好施工现场的安全生产管理工作。

2、认识安全生产责任边界

《建设工程安全生产管理条例》第二十四条规定:建设工程实行施工总承包的,由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的,分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任”。

根据上述规定,施工单位是项目安全生产第一责任人,对于总包范围内的项目,全部负有安全保障责任。但在实践中,施工单位往往忽略业主指定分包工程的安全,认为与自身无关。这种认识是错误的,

施工单位应清楚安全生产责任边界,做好总包范围内所有工程的安全防护工作。

3、加强施工现场管控工作

在施工过程中,很可能存在不在总承包范围内,但是需要进入施工现场施工的单位,比如业主平行发包单位。对于此,施工单位必须与业主、平行发包单位签订安全生产协议书,明确平行发包单位安全生产责任不在施工单位身上,否则,该单位不能进场施工。

4、现场及时交接

对于长期停工项目,施工单位应与业主办理施工现场的移交手续,将现场的安全防护责任移交给业主。若业主不配合办理移交手续,那么施工单位一是要做到对施工现场的保护,禁止他人进入;二是要禁止业主另行委托的其它单位进场施工。

5、厘清特殊设备的管理责任

特殊设备包含甲供设备以及特种设备(塔吊、施工电梯等)。在实践中,一部分安全事故是由于特殊设备导致的。因此,施工单位应厘清特殊设备的管理责任:

一是对于甲供设备。施工单位往往认为甲供设备的质量与自身无关,由甲供设备导致的安全事故也与自身无关,这一认识是错误的。甲供设备由谁进行管理、质量责任由谁承担都需要根据总包合同约定。一般来说,若甲供设备由施工单位负责安装,那么当业主将甲供设备运进现场交接给施工单位后,施工单位就需要承担管理责任;若甲供设备由业主负责采购、安装、保管以及运行,在此情况下,施工单位应与业主划清甲供设备的管理责任,由业主或者业主指定单位进行管理,施工单位不负有管理责任。

二是对于特种设备(塔吊、施工电梯)。住建部颁发的《建筑起重机械备案登记办法》第十一条规定,从事建筑起重机械(起重机械包含塔吊和施工电梯)安装、拆卸活动的单位办理建筑起重机械安装(拆卸)告知手续前,应当将建筑起重机械备案证明、企业资质、特种作业人员证书等报送施工总承包单位、监理单位审核。第十四条规定:“建筑起重机械使用单位在建筑起重机械安装验收合格之日起30日内,向工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门(以下简称“使用登记机关”)办理使用登记”。

根据上述规定,施工单位一是需要审慎的审核建筑起重机械安装、拆卸单位的资质以及相关材料,以防因审核不严导致发生安全事故后承担责任;二是若特种设备的使用单位为施工单位,那么施工单位应负责管理,发生安全事故后由施工单位承担相应责任;三是特种设备的使用单位是业主指定分包单位或者业主平行发包单位,施工单位应做好审核工作,并于使用单位签订安全使用协议,明确施工单位不对因使用单位造成的安全事故负责。

6.建立健全安全生产制度

施工单位应建立健全安全生产制度,包括总包安全交底制度、分包施工安全交底、工人安全教育制度、工人安全施工交底制度等等一系列制度,并在施工现场配备安全员,负责项目安全生产的监督。在建立相关制度后,要严格落实,将安全生产放在第一位。


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