国务院改革土地管理制度:试点“下放”用地审批权,赋予省级人民政府用地自主权

发布时间: 2020-03-13    浏览(1130)

3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,明确赋予省级人民政府更大用地自主权。要求在严格保护耕地、节约集约用地的前提下,进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度。

《决定》指出,为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神,根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定,在严格保护耕地、节约集约用地的前提下,进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度,赋予省级人民政府更大用地自主权。

同时,《决定》还提出,试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。

《决定》要求,各省、自治区、直辖市人民政府要严格审查把关,特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地,切实保护耕地,节约集约用地,盘活存量土地,维护被征地农民合法权益,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

“之所以在这个节点‘下放’用地审批权,一个重要的背景是,目前经济增长势头放缓,稳增长、稳就业压力比较大,为了更好促进投资落地,要更加灵活有效地保障建设用地。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映表示,随着宏观经济形势发生变化,赋予省级政府更大用地自主权可以更好地为投资落地提供保障。

苏州大学王健法学院教授、副院长程雪阳指出,此次文件在“放管服”背景下改革土地管理制度,赋予地方政府依据规划拥有更大的用地自主权。由于我国土地实行土地用途管制制度,对土地利用规划有所限制,因此农用地转化为建设用地需经过审批,原来的审批权限非常高,即永久性基本农田由国务院来审批,永久性基本农田以外的一般农用地超过七十公顷的土地征收审批事项也由国务院批准。由此造成的困扰是,审批程序时间长,部分土地难以根据规划及时进行用途调整,无法跟上地方政府经济发展的需要。

所谓土地用途管制,《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”

程雪阳指出,审批权的下放并不意味着不再监管。未来,国务院将以审批土地利用规划为主要把控,即规划不变的情况下,各地政府也无法随意改变土地用途,但根据规划所做的农用地转性的审批权下放给地方政府。

业内指出,此次政策明确了两类权限的下放。这意味着,除了永久基本农田以外,相关农用地若是要转变为建设用地,那么相关权限将得以下放。即各省级政府可以决定土地的性质转变。此类规定使得土地性质转变空间增大,也让相关审批工作进一步压缩。

在以往实际操作过程中,尤其是在一些城乡建设用地增减挂钩的地方,耕地转为建设用地是有制度保障的,但是审批程序缓慢且相对繁复,这使得部分土地难以按时转变性质,影响了用地工作。现在赋予省级人民政府更大用地自主权,使得各级省政府可以通盘进行考虑,这也有助于根据实际情况来进行建设用地市场的管理。其本质上也是城乡用地市场共同发展的体现。

不仅如此,此类政策规定对于深化‘放管服’改革,以及改革各地方的用地政策等有积极的作用。用地审批权的下放是迎合未来城镇化率不断提升的大背景,未来对于建设用地的需求也会不断提升,通过优化审批流程可更好匹配推进;其次,审批事项下放,也体现出进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度的推进。

然而,用地审批权“下放”也引发了部分人士的担忧,在地方政府对土地财政仍然较为依赖的背景下,若省级政府肆意扩大审批或违规审批,是否会对18亿亩耕地红线造成威胁?

王小映认为不需要过度担心土地红线问题,他表示,“土地审批要以规划为依据,不是随便乱批的。赋予省级政府更大用地自主权并不是说可以超规划批地,而是要以规划为依据。基本农田是由规划进行划定的,包括基本农田的位置、数量、空间布局都是一定的。”

王小映补充说,根据耕地占补平衡制度,国家规定占用耕地要“占一补一”,占用多少耕地就要补充多少,且省一级政府并不是实际土地出让的主体,因此不需要过度担心耕地红线问题。

以下为全文:

国务院关于授权和委托用地审批权的决定

国发〔2020〕4号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神,根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定,在严格保护耕地、节约集约用地的前提下,进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度,赋予省级人民政府更大用地自主权,现决定如下:

一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起,按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起,对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项,以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项,国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年,具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。

三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定,严格审查把关,特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地,切实保护耕地,节约集约用地,盘活存量土地,维护被征地农民合法权益,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务,明确审批要求和标准,切实提高审批质量和效率;要采取“双随机、一公开”等方式,加强对用地审批情况的监督检查,发现违规问题及时督促纠正,重大问题及时向国务院报告。

国务院

2020年3月1日

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